Discorrer a respeito da noção de ato administrativo, ressaltando o critério hábil à sua identificação dentre as atividades jurídicas do Estado, bem como a respeito da extensão do controle judicial quanto ao mesmo.
Fatos são acontecimentos no mundo, e quando produzem consequências na esfera jurídica, são denominados fatos jurídicos (especificamente quando incidirem na órbita do Direito Administrativo, são classificados como fatos administrativos). Enquanto fato é acontecimento, ato é manifestação de vontade. E da mesma forma que visto anteriormente, quando interferir na esfera no direito, será ato jurídico. Por fim, quando se referir à manifestação de vontade na órbita administrativa, será denominado de ato administrativo. Sendo assim, o ato administrativo nada mais é do que a manifestação de vontade que atinge a órbita do direito administrativo.
No gênero de manifestações de vontade praticadas pela Administração Pública (denominado genericamente por Maria Sylvia di Pietro de “atos da administração”), encontramos o ato administrativo propriamente dito (ou em sentido estrito), os atos materiais da Administração, os atos de direito privado (que também podem ser praticados pela Administração), atos políticos (de acordo com a classificação de Celso Antônio Bandeira de Mello), entre outros.
Um dos critérios utilizados para diferenciar o ato administrativo dos demais “atos da administração”, é o critério subjetivo, orgânico ou formal. Através desse critério, seria ato administrativo todo ato que parte dos órgãos administrativos (excluindo-se, portanto, os emanados do Judiciário e do Legislativo). Mas esse conceito seria insuficiente, pois incluiria os atos políticos, os atos materiais e os atos privados praticados pela Administração Pública.
Um segundo critério formulado seria o objetivo, funcional ou material, identificando o ato administrativo como sendo apenas aquele praticado no exercício concreto da função administrativa (incluindo, assim, os atos administrativos praticados pelo Judiciário e Legislativo em suas funções atípicas).
Mas como esses dois critérios acima são insuficientes para diferenciar os atos administrativos dos demais, necessário observar a conceituação trazida pela doutrina majoritária, que conceitua ato administrativo como sendo uma manifestação de vontade do Estado (ou de quem lhe faça às vezes), que cria, modifica, extingue direitos para a satisfação do interesse público, sujeito ao regime jurídico de direito público e submetido ao controle do Poder Judiciário, no que tange à sua legalidade.
Com base nesse conceito apresentado, podemos indicar que diferem dos atos materiais da Administração Pública, pois nesses não há manifestação de vontade, sendo atos de mera execução de determinações administrativas.
Por sua vez, os atos políticos (ou de Governo) são praticados no exercício de função puramente política (ex.: sanção, veto, indulto, etc), não se confundindo com os atos administrativos propriamente ditos, que indicam o exercício da atividade administrativa.
E os atos que seguem o direito privado se diferem dos atos administrativos justamente por não se submeterem por completo ao regime jurídico público (apesar de obedecer alguns de seus ditames, considerando o interesse público que sempre envolta as atividades da Administração Pública).
Identificado o ato administrativo, cumpre indicar que a doutrina especializada identifica seus elementos pelo rol do art. 2º da Lei 4.717/65 (Lei de Ação Popular), sendo eles: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
Importante indicar que apenas no que se refere aos últimos dois requisitos (motivo e objeto) poderá haver discricionariedade administrativa (análise pelo administrador da conveniência e oportunidade para a prática daquele ato). Com relação aos demais elementos (competência, finalidade e forma), serão sempre caracterizados como vinculados. Significa que os limites e circunstâncias encontram delimitados rigorosamente na lei, sem que haja qualquer valoração discricionária ao administrador.
Note-se que a discricionariedade administrativa quanto ao motivo e objeto nem sempre estará presente, podendo haver hipóteses em que até mesmo esses elementos sejam vinculados aos ditames legais.
Essa diferenciação entre elementos vinculados e discricionários é de suma importância para verificar a possibilidade de controle do ato administrativo pelo Poder Judiciário. No que se refere ao ato vinculado, pelo fato de seus elementos estarem dispostos de forma exaustiva na lei, sem que haja qualquer tipo de opção ao administrador quanto ao motivo e objeto, o controle jurisdicional sempre poderá ser efetuado. Será então, um controle de legalidade na atividade administrativa.
O atuação do Judiciário encontra limite nos aspectos valorativos do mérito administrativo, ou seja, nos critérios de conveniência e oportunidade do ato administrativo discricionário, pois não poderá substituir a vontade do administrador, quando a lei permite que atue amparado com opções em sua atividade fim.
Apesar de ser essa a indicação clássica dos especialistas em direito administrativo, importante ressaltar que a jurisprudência dos Tribunais Superiores tem evoluído para admitir o controle jurisdicional da legalidade até mesmo no que se refere aos elementos discricionários do ato administrativo, traduzido no mérito administrativo (conveniência e oportunidade). Houve essa evolução de entendimento, pois verificou-se que até mesmo nos atos discricionários, a liberdade do administrador não é absoluta. Deve sempre se ater aos limites constitucionais (inclusive os principiológicos) e legais, sempre buscando atingir o interesse público.
Esse é o fundamento utilizado pelo STF quando admite a interferência do Judiciário em políticas públicas, indicando, porém, que a interferência é excepcional e apenas quando latente a ilegalidade (ou inconstitucionalidade) de escolha do administrador.
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4 e 5 - Use esses dois recursos para aumentar o tamanho da caixa de textos e tornar a produção da sua resposta mais agradável e fácil.
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26 de Julho de 2018 às 23:57 MARCOS ALBERTO TITÃO disse: 0
Excelente resposta Caroline! Eu apenas mencionaria, expressamente, a teoria dos motivos determinantes, que autoriza o Poder Judiciário a rever os atos administrativos discricionários, quando a motivação não corresponder, de fato, à verdadeira intenção do administrador público.