Questão
TRF/1 - 14º Concurso para Juiz Federal Substituto do TRF da 1ª Região - 2011
Org.: TRF/1 - Tribunal Regional Federal da 1ª Região
Disciplina: Direito Administrativo
Questão N°: 003

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Enunciado Nº 000282

Exponha os principais traços que distinguem, no direito brasileiro, autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, abordando, necessariamente, os seguintes aspectos:


- forma de constituição;

- privilégios processuais;

- personalidade jurídica;

- regime tributário;

- regime de bens.

Resposta Nº 003745 por Flávio Brito Gomes


As autarquias são criadas por lei. Elas são pessoas jurídicas de direito público que desenvolvem atividade típica de Estado, com liberdade para agirem nos limites administrativos da lei específica que as criou.

As empresas estatais (empresas públicas e sociedade de economia mista, possuem o Estado como controlador acionário e são criadas por meio de autorização de lei específica. Possuem personalidade de direito privado, todavia, submetem-se, em diversas situações, a regras e princípios de direito público, derrogadores deste regime privado.

Conforme já afirmado, as atarquias podem ser criadas por meio de lei específica, consoante o disposto no art. 37, XIX, da Consituição Federal. Na esfera federal, a lei de criação da autarquia é de iniciativa privativa do Presidente da República, em face do disposto no art. 61, § 1º, II, "e", da Carta da República. Essa regra - reserva de iniciativa para o projeto de lei acerca da criação de autarquias no Poder Executivo - é aplicável também aos estados, ao distrito federal e aos municípios, adequando-se a iniciativa privativa, conforme o caso, ao Governador e ao Prefeito.

A autarquia é uma entidade administrativa, siginifica dizer, é uma pessoa jurídica, distanta do ente federado que a criou. É portanto, titular de direitos e obrigações próprios, que não se confundem com os direitos e obrigações da pessoa política instituidora.

Por ser uma pessoa jurídica de direito público, ostenta caracterísiticas inerentes às pessoas públicas, sujeitando-se a regime jurídico de direito público no que respeita a sua criação e extinção, bem como aos seus poderes, privilégios e restrições.

A personalidade da autarquia, por ser de direito público, inicia com a vigência da lei que a institui; não cabe cogitar qualquer espécie de inscrição de atos constituivos de autarquia nos registros públicos, como se exige para que as pessoas jurídicas de direito privado adquiram personalidade (Código Civil, art. 45).

O patrimônio inicial da autarquia é formado a partir da transferência de bens, móveis e imóveis, do ente federado que a criou, os quais passam a pertencer à nova entidade. Extinguindo-se a autarquia, todo o seu patrimônio é reincorporado ao ativo da pessoa política a que ela estava vinculada.

Os bens da autarquias, portanto, são bens públicos, e, assim, estão sujeitos ao regime jurídico que lhes é próprio, caracterizado por determinados privilégios e também por restrições específicas, a exemplo da imprescritibilidade (não pode ser adquiridos mediante usucapião), da impenhorabilidade (a execução judicial contra autarquias está sujeita ao regime de precatórios) e, no caso dos bens imóveis, da necessidade de autorização legislativa e para a sua alienação, a qual, em regra, deve ser precedida de licitação.

As autarquias gozam dos privilégios processuais outorgados à Fazenda Pública, de que são exemplos:

a) prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais, salvo se houver prazo próprio diverso a elas aplicado, expressamente estabelecido em lei.

b) isenção de custas judiciais, não excluída, entretanto, a obrigação de reembolsar as despesas judiciais feitas pela parte vencedora (lei 9289/1996, art. 4º, I, e parágrafo único);

c) dispensa de exibição de instrumento de mandato em juízo, pelos procuradores de seu quadro de pessoal, para a prática de atos processuais (LEI 9469/1997, art. 9º)

d) dispensa de preparo, inclusive porte de remessa e de retorno, e de depósitivo prévio, para a interposição de recursos (lei 9494, art. 1º-A);

e) não sujeição a concurso de credores ou habilitação em falência, liquidação, recuperação judicial, inventário ou arrolamento, para cobrança de seus créditos; há somente concurso de preferência entre pessoas jurídicas de direito público, com prioridade para as federais, seguidas das estaduais e distritais e, por último, as municipais (lei 6830/80, arts. 1º, 2º, § 1º, e 29).

Ainda, a sentença proferida contra a União, os estados, o Distrito Federal, os municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público, ou que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução fiscal, está sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal.

Por fim, é relevante mencionar que os débitos das pessoas jurídicas de direito público judicialmente reconhecidos submetem-se ao denominado regime de precatórios judiciários, previsto no art. 100 da Constituição Federal (exceto quando se tratar de pagamento de obrigações definidas em leis como de pequeno valor). Em decorrência do regime de precatórios, os bens de uma autarquia que esteja sofrendo execução judicial de uma dívida não estão sujeitos a penhora - e não podem ser compulsoriamente alienados para a satisfação do direito do credor. Em vez disso, a Carta Política exige, tão somente, que a verba necessária ao pagamento dos débitos das entidades de direito público oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, seja anualmente incluída nos respectivos orçamentos (art. 100, § 5º, CF).

As autarquias gozam da chamada imunidade tributária recíproca, que veda a instituição de impostos sobre o seu patrimônio, suas rendas e sobre os serviços que elas prestem, desde que estejam vinculados a suas finalidades essenciais, ou a objetivos que destas decorram (CF. art. 150, VI, "a"), e § 2º). Nos termos literais do texto constitucional, a imunidade só protege o patrimônio, a renda e os serviços vinculados aos fins institucionais específicos da autarquia, ou a outros derivados destes. O STF, entretanto, tem decidido que a imunidade também alcança a exploração, pela autarquia, de atividades estranhas aos seus objetivos próprios, desde que a renda decorrente dessa exploração seja integralmente destinada à manutenção ou ampliação das finalidades essenciais da entidade. 

O regime jurídico aplicável às empresas públicas e sociedade de economia mista difere conforme elas explorem atividade econômica (em sentido estrito) ou se dediquem à prestação de serviço público (em sentido estrito).

As empresas públicas e sociedades de economia mista constam do DL 200/1967 como integrantes da administração indireta federal desde a edição desse ato normativo. Nele, ambas  são descritas como pessoas jurídicas de direito privado criadas pelo Estado como instrumento de sua atuação no domínio econômico, ou seja, foram elas originalmente concebidas para funcionar como braços do denominado Estado-empresário.

Dessa forma, podemos conceituar empresas públicas como pessoa jurídicas de direito privado, integrantes da administração pública indireta, instituidas pelo Poder Público, mediante autorização de lei específica, sob qualquer forma jurídica e com capital exclusivamente público, para a exploração de atividades econômicas ou prestação de serviços públicos.

De outra parte, é possível  definir sociedade de economia mista como pessoa jurídica de direito privado, integrante da administração indireta, instituída pelo poder público, mediante autorização de lei específica, sob a forma de sociedade anônima, com participação obrigatória de capital e privado, sendo da pessoa política instituidora ou da entidade da respectiva administração indireta o controle acionário, para a exploração de atividades econômicas ou para a prestação de serviços públicos.

Uma vez autorizada a criação de empresa pública ou sociedade de economia mista, por meio de lei, o Poder Executivo elabora os atos constitutivos e providencia a inscrição deles no registro público competente. A criação da entidade, ou seja, a aquisição da personalidade jurídica, somente ocorre com essa inscrição (art. 45, CC).

O §2º do art. 173 da Constituição, cujo fundamento é o princípio da  livre concorrência, estabelece:

"§2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado."

Embora o preceito não faça supratranscrito não faça refeência expressa ao objeto das entidades a que se refere, é amplamente majoritário o entendimento de que a vedação alcança somenteas empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades econômicas - e não as prestadoras de serviço público.

Especialmente digno de nota é o entendimento, já consagrado no Supremo Tribunal Federal, acerca da possibilidade da denominada "imunidade tributária recíiproca" a empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público.

O código civil assevera que "são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas juríicas de direito público interno; todos os outros são particulares, sej qual for a pessoa a que pertencerem" (art. 98).Nosso direito legislado, portanto, não deixa margem de dúvidas, somente são bens públicos os bens das pessoas jurídica de direito público.

Resulta desse quadro que, juridicamente, os bens das empresas públicas e socidades de economia mista, independente do objeto da entidade, são bens privados, ou seja, não estão sujeitos, em princípio ao regime jurídico dos bens públicos.

Contudo, no caso específico das empresas públicas e sociedades de economia mista prestadores de serviço publico, os bens que estejam diretamente empregados na prestação de serviço público sofrem restrições, a exemplo da impenhorabilidade, impostas em atenção ao princípio da continuidade do serviço público. Note-se que a não é a natureza do bem em si que é levada em consideração; o regime jurídico equivalente ao dos bens públicos é conferido, exclusivamente, em funçõ da destinação específica do bem, e só existe enquanto esta durar, vale dizer, enquanto o bem estiver diretamente empregado na prestação de serviço público.

As empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos possuem os mesmo privilégios processuais das autarquias.

 

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